Страница 18 из 29
В связи с изменением экономических и общественно-политических реалий Европы в 1986 г. была проведена крупномасштабная реформа правовых устоев Сообществ, выразившаяся в принятии Единого европейского акта (ЕЕА).
Единый европейский акт (по форме – договор) вступил в силу 1 июля 1987 г.
ЕЕА не создавал новых организаций. Будучи «ревизионным» договором, он вносил многочисленные поправки в учредительные документы Сообществ, прежде всего в Договор о ЕЭС. В частности, Единым европейским актом была расширена предметная компетенция Сообществ, проведена реформа институционального механизма, установлена окончательная дата создания единого «внутреннего рынка» (1 января 1993 г.).
В отдельном разделе ЕЕА юридически закрепил правовой режим Европейского политического сотрудничества (сотрудничества государств-членов в сфере внешней политики). Он также наметил дальнейшие шаги в целях объединения существовавших интеграционных структур в единую политическую организацию – Европейский Союз.
Договор о Европейском Союзе был подписан 7 февраля 1992 г. в г. Маастрихт (Нидерланды) и вступил в силу 1 ноября 1993 г.
Он консолидировал три сложившиеся ранее сферы интеграции (экономическую, внешнеполитическую и правоохранительную) в единое экономико-политико-правовое образование, «которое имеет своей задачей организовать на основе сплоченности и солидарности отношения между государствами-членами и между их народами» (ст. 1 Договора о Европейском Союзе).
После создания Европейского Союза граждане государств-членов приобрели дополнительно «европейское» гражданство (гражданство Союза), а институты Европейских сообществ отныне выступают как институты Союза в целом. Статус института был предоставлен Счетной палате, а законодательные полномочия Европейского парламента существенно расширены.
Принципиальное значение также имели нормы Маастрихтского договора о переходе государств-членов к экономическому и валютному союзу, включая единую валюту.
Поэтапный характер формирования Европейского Союза отразился на внутреннем устройстве этой организации. Первоначально Европейский Союз не обладал единой правосубъектностью и включал три структурных компонента, каждый со своим автономным правопорядком. В научной литературе и нередко в официальных документах, эти компоненты именовались опорами Союза (англ. pillar; франц. pilier; нем. Säule).
I опора – Европейские сообщества, созданные в 1950-е гг. и сохранявшиеся после учреждения Союза вплоть до вступления в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора. В соответствии с прежней редакцией Маастрихтского договора все три Европейских сообщества включались в ЕС – Европейское сообщество, Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом), Европейское объединение угля и стали (ЕОУС).
Следовательно, Европейский Союз как целое имел в качестве первой опоры три другие организации (сообщества), каждая из которых обладала собственным учредительным договором. С прекращением в 2002 г. срока деятельности ЕОУС осталось два сообщества.
II опора – общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), наследница созданного в 1970 г. Европейского политического сотрудничества.
III опора – сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО) – в рамках которой Союз занимался координацией мероприятий государств-членов в области борьбы с преступностью85.
Хотя Союз и был разделен на три части (опоры), он имеет единые руководящие органы (институты), единое гражданство и единый состав государств-членов. Каждая страна, вступающая в Союз, автоматически становилась членом Европейских сообществ, а также участницей двух других опор.
Заключение Договора о Европейском Союзе не завершило развитие интеграционного процесса в Европе. В конце XX – начале XXI в. состоялись еще две реформы правовых устоев Союза, призванных подготовить его к функционированию в расширенном составе (присоединение в 2004 и 2007 гг. 13 стран Восточной Европы и Средиземноморья) – Амстердамский и Ниццкий договоры:
• Амстердамский договор был подписан 2 октября 1997 г. и вступил в силу 1 мая 1999 г.;
• Ниццкий договор подписан 26 февраля 2001 г. и действует с 1 февраля 2003 г.
Так же, как и Единый европейский акт 1986 г., Амстердамский и Ниццкий договоры не создали новых организаций, а внесли изменения и дополнения в существовавшие учредительные документы Союза (Договор о Европейском Союзе и договоры об учреждении Европейских сообществ, которые остались в силе).
Важным достижением Европейского Союза в рассматриваемый период стало принятие им собственного «билля о правах» – Хартии Европейского Союза об основных правах, подписанной и торжественно провозглашенной 7 декабря 2000 г.
Быстрый рост членов Союза, увеличение его экономической и политической роли в мире, расширение сфер правового регулирования с неизбежностью поставили на повестку дня вопрос кардинальной реформы всего права ЕС. Эту реформу предполагалось воплотить в жизнь в форме Конституции Европейского Союза. Она должна была упростить внутреннее устройство Союза, существенно усилить наднациональные, государствоподобные черты Европейского Союза и обеспечить эффективное функционирование обновленного Союза из 27 (ныне 28) стран. После 2,5 лет напряженной подготовки – в июне 2004 г. – этот уникальный документ был подготовлен и подписан руководителями государств, после чего следовал процесс ратификации. 18 государств ратифицировали Конституцию для Европы, но весной 2005 г. отрицательные результаты референдумов во Франции и Голландии прервали этот процесс.
После двухлетнего «периода размышления» руководство Союза решило подменить конституцию внесением в существующие учредительные договоры основных (утверждают, что до 90 %) положений конституции в форме обычных поправок, принимаемых по упрощенной процедуре. Положения, внешне похожие на явно государственные черты (сами слова «конституция», «гимн», «флаг», «девиз», понятие закона, должность министра иностранных дел и т. д.), были изъяты из нового договора. Он был подписан в Лиссабоне в 2007 г. и 1 декабря 2009 г. (после повторного референдума в Ирландии) вступил в силу и получил название Лиссабонского договора, или Договора о реформе.
В результате принятия Лиссабонского договора вместо единого текста конституции получилась «трединая конституция», выполняющая в основном те же функции, что и обычный основной закон государства. Так «мини-договор» представленный обновленный Договор о Европейском Союзе содержит наиболее общие положения и принципы.
Он дополняется детальным и объемным Договором о функционировании Европейского Союза (измененным Договором о Европейском Сообществе).
Третьим элементом этого конституционного по сути и функциям договора стала Хартия Европейского Союза об основных правах 2000 г., признанная имеющей равную юридическую силу, что и два вышеупомянутых основополагающих договора.
Основными результатами Лиссабонского договора стали:
Упрощение внутреннего устройства Европейского Союза за счет устранения прежнего деления на «опоры», упразднения Европейских сообществ, наделения Союза обновленной, более четко очерченной единой компетенцией и правосубъектностью. (Евратом продолжит существование в качестве формально самостоятельной организации в составе тех же государств, со своим учредительным договором и под руководством общих институтов ЕС.)
Повышение эффективности организационного механизма и демократизация Европейского Союза за счет более широкого применения метода квалифицированного большинства, усиления европейского парламента, укрепления демократических принципов и придания Хартии Европейского Союза об основных правах 2000 г. обязательной юридической силы.
Изменение системы правовых актов Союза с целью их оптимизации в форме разделения их на «законодательные и незаконодательные акты» в зависимости от процедуры принятия и приведения их к единообразию в различных сферах компетенции.